Опубликовано пн, 13/07/2015 - 10:48
В июле исполнится десять лет с момента принятия закона о государственном заказе, знаменитого 94-ФЗ, разделившего жизнь подрядчиков на две эпохи. Законодателей вели, разумеется, самые благие намерения: снизить коррупцию, усилить конкуренцию и сократить бюджетные расходы. Правила игры для участников рынка были полностью переписаны, но привело ли это к заветным целям? В этом нет уверенности ни у одной из сторон процесса – ни у заказчика, ни у подрядчиков.
Экономия на футболках
Остап Бендер призывал не играть с государством в азартные игры. Ввязавшись в историю с электронными аукционами, оно само выступило в роли азартного игрока. Правила игры, вроде бы, понятны и всем известны, но никто не отменял спортивных хитростей. За прошедшее десятилетие было разработано немало способов обходить условности, формально ничего не нарушая. Еще в 2011 году руководство Министерства экономического развития озвучило сомнения в эффективности закона, отметив ощутимое недоверие к нему со стороны как представителей бизнеса, так и чиновников. Последовавшее в 2013 году принятие закона под номером 44 о контрактной системе бюджетных закупок расширило возможности государства в привлечении деловых кругов к реализации своих планов. Однако до сих пор около двух третей всех заказов размещаются в электронном виде на пяти сертифицированных площадках в сети Интернет.
В ближайшие годы этот показатель может вырасти до 90 процентов. Это означает, что львиную долю из 94 миллиардов рублей, выделяемых государством на реализацию целевой программы развития физической культуры и спорта в 2016–2020 годах, разыграют удаленно. 74 миллиарда предоставит федеральный бюджет, 20 миллиардов – региональные и местные. Ожидать значительной экономии не приходится – об этом говорит опыт применения законов о госзакупках. Экономия при этом достигается, как правило, только на небольших заказах – на мячах, спортивной форме, инвентаре для детских школ. Крупные подряды, вроде возведения и оборудования стадионов к чемпионату мира по футболу, стоимостью в десятки миллиардов рублей, в процессе торгов практически не дешевеют и достаются крупным же, в той или иной степени аффилированным с государством корпорациям.
Потеря качества
Насколько в действительности выгодно тратить бюджетные средства на конкурсной основе, вопрос дискуссионный. Простой пример: по итогам 2011 года Федеральная антимонопольная служба рапортовала об экономии 318 миллиардов рублей – такой оказалась разница между стартовыми ценами и стоимостью всех контрактов. В то же время Национальная ассоциация участников электронной торговли (НАУЭТ), тщательно отслеживающая все, что имеет отношение к предмету, подсчитала: за тот же период казна потеряла почти 290 миллиардов рублей из-за закупок по завышенным ценам, и за последующие четыре года этот показатель ни разу не опустился ниже 250 миллиардов. С июля 2013 года по июнь 2014-го бюджеты разного уровня переплатили за поставки 278 миллиардов рублей (с учетом инфляции – 258 миллиардов), а превышение закупочных цен над рыночными составило 9,2 процента.
Но это в целом и на макроэкономическом уровне. А есть еще частности, и не всегда потери исчисляются только в денежном выражении.
– Во время прошлого экономического кризиса цены иногда падали на 50–60 процентов относительно стартовых, причем не только в спортивной сфере, – говорит регулярный участник аукционов спортивной тематики Сергей Германчук, генеральный директор компании «Коломяги-Спорт». – Люди хватались за что угодно, лишь бы выжить. С одной стороны, можно порадоваться за тех, кто покупает – вроде бы они много сэкономили. Но есть другая сторона. За время действия закона было обучено множество людей, которые составляют конкурсную документацию, пишут технические задания. Получается, либо эти люди изначально не понимают сути предмета и выставляют заведомо завышенные цены, либо в результате торгов покупатель лишается возможности получить товар или услугу искомого качества. Нужно понимать, что получить это качество при таком снижении цены нереально. Товар будет поставлен с серьезным отступлением от заявленных характеристик.
А дальше происходит следующее. В соответствии с законом, получатель товара обязан подписать контракт с победителем аукциона. При этом он понимает, что товар техзаданию не соответствует. Чтобы отказаться от некачественной поставки, он должен составить акт о разногласиях. Но доказать это можно только по результатам экспертизы, на оплату которой в его бюджете средства не заложены, и судебного разбирательства, тоже стоящее денег, а в спортивной сфере, где нередки аукционы ценой в 100, 200, 300 тысяч рублей, подобные расходы могут с легкостью превысить сумму контракта. Фактически заказчик вынужден соглашаться принять товар в заказанном объеме, но низкого качества, либо негласно договариваться о поставке меньшей партии, но качественного товара. Если речь идет о предметах, подверженных быстрому износу, например, мячах или спортивной форме, недопоставленные объемы можно попросту списать, прежде чем до спортивной школы доберутся с проверкой, и вся история уйдет в песок.
Два с половиной конкурента
Получается, выгода государства от нового закупочного порядка, мягко говоря, не очевидна. А как обстоят дела с конкуренцией? Согласно тому же отчету НАУЭТ, среднее число конкурсантов на федеральных аукционах колеблется чуть ниже цифры «три», на региональных – чуть выше трех. При этом зачастую заочный спор потенциальных поставщиков оказывается фикцией, поскольку среднее число участников торгов, признанных состоявшимися, – 2,44.
Серьезная проблема системы госзакупок – отсутствие репутационного фильтра. Каждый желающий может зарегистрироваться, получить электронный ключ и принимать участие в любых аукционах, независимо от того, сколько времени и чем именно занималась ранее компания-претендент. Как следствие, возникает множество фирм, которые не занимаются ничем вообще, кроме участия в торгах. Для этого достаточно лишь располагать свободными финансовыми ресурсами, чтобы внести залог, а в случае победы – предоставить банковскую гарантию, покрывающую не менее четверти стоимости контракта. У многих фирм, которые действительно занимаются производством, таких средств нет, и это автоматически отсекает их от участия. А те, кто средствами располагает, выигрывают и только после этого начинают собирать запрошенный товар из разных источников, зачастую не понимая при этом сути предмета.
У добросовестных поставщиков возникают трудности другого рода. Техническое задание может оказаться чрезмерно детализированным, а это чаще всего говорит об изначальной ориентации на конкретного производителя, и тогда конкурентам бывает трудно, а подчас и невозможно вписаться в предложенные параметры.
– Простой пример: профиль у всех футбольных ворот имеет одинаковое сечение, а вот нижняя планка может быть и квадратной, и круглой, – замечает Сергей Германчук. – И если в техзадании значится квадратная, мою компанию с круглой планкой просто вычеркнут из списка как не соответствующую требованиям, хотя в правилах игры этот момент вообще никак не оговаривается. Человек, который готовит документы к аукциону, либо сам должен разбираться в вопросе, либо пользоваться помощью профильной организации, а она, вне всякого сомнения, будет лоббировать свои интересы, подгоняя техническое задание под собственную продукцию. Профессионал различит это невооруженным глазом и сразу поймет, кто и под кого это писал. А это, в свою очередь, позволяет участникам рынка связаться друг с другом и заранее обо всем договориться, в то время как смысл закона как раз в обратном.
Компании, созданные специально для аукционов, к слову, как раз отличаются сообразительностью и сразу вычисляют организацию, чья продукция соответствует параметрам.
– Как только вывешивается заказ на товары, чьи характеристики похожи на поставляемое нами оборудование, сразу начинается шквал звонков: хотят узнать, сколько и по какой цене я готов продать, – рассказывает Германчук. – Причем иногда это происходит еще до того, как торги объявлены официально.
Те, кто долго работал на свою репутацию, не рискнут ввязываться в рискованные предприятия, чтобы не попасть в черный список, – добавляет Германчук. – Тогда придется создавать новую фирму, и ты потеряешь остальных своих клиентов.
Закон велит делиться
Задумано было неплохо: получаешь электронный ключ – и включаешься в борьбу за контракт. Все участники анонимны, им присваиваются номера, они ведут борьбу вслепую, на протяжении определенного времени играя на понижение. Победителем объявляется тот, кто предложит максимальное снижение цены. Если тот, кто ее предложил, по тем или иным причинам отказывается от сделки, он попадает в черный список и больше к торгам не допускается, а заказ получает «второй призер» аукциона. И он обязан согласиться, иначе точно так же будет дисквалифицирован, а внесенный им залог уйдет в пользу государства.
– К сожалению, во многих случаях банковская гарантия – «серая», – констатирует Сергей Германчук. – Если контракт был выполнен, этот момент никого не будет интересовать. Но как только возникают проблемы, получить эти деньги не удается. Иногда такие гарантии даются полулегальными финансовыми организациями, «неправильными» банками.
Действительно, Интернет пестрит объявлениями о помощи в получении банковских гарантий. Более того, фирмы-посредники безо всякого стеснения рассылают рекламу своих услуг. И это не единственный новый «бизнес», порожденный введением аукционов и на них паразитирующий: возникло огромное количество посредников другого рода – фирм, которые обещают оказать помощь в победе на аукционах. Как правило, их сотрудники имеют доступ к тем людям, которые занимаются составлением технических заданий, и за два-три процента стоимости заказа предлагают такие задания написать под конкретного поставщика. Потенциальных клиентов собирают на так называемые семинары, где делятся «рецептами» успеха. Фактически речь идет о скрытой форме коррупции, хотя формально к организаторам подобных мероприятий придраться невозможно.
Бывает и хуже: искатели наживы взламывают компьютерные базы участников аукционов, связываются с ними и пытаются вступить в сговор. Например, организовать мнимую конкуренцию, при которой итоговая стоимость заказа опустится не более чем на один процент. Прибылью обещают честно поделиться.
С плюса на минус
Переход на аукционную систему изменил не только принципы работы, но и географию поставщиков. И чего здесь больше, плюсов или минусов, подсчитать невозможно.
– При желании я могу участвовать в поставках товара в любой регион России, – говорит Сергей Германчук. – Информация о торгах размещается централизованно. Мы можем гордиться, что поставляли нашу продукцию на Сахалин, в Красноярский край, и это не было бы возможно без закона о госзакупках. Но точно так же фирма из Томска имеет возможность победить в аукционе, который проводит какой-либо из петербургских центров спорта.
Сергей Германчук спортивным оборудованием занимается 15 лет. Начать бизнес помогли многочисленные профессиональные контакты: Германчук в недавнем прошлом – один из известнейших российских футбольных судей. Его клиентами в основном являются профессиональные клубы, стадионы и федерации. По его собственной оценке, на долю государственных закупок приходится около 30 процентов оборота. Есть одно «но»: нельзя быть уверенным, что за остальными 70 процентами не скрываются те, кто выиграл аукционы и находится в поисках субподрядчиков.
– Существует система центров подготовки сборных команд, – напоминает Германчук. – Аукционы на их снабжение, как правило, выигрывают крупные компании, прекрасно знакомые с рынком. И если они знают, что часть товара могут получить у нас, то в заявках указывают характеристики и внешний вид именно нашей продукции. Я не всегда знаю, куда пойдет то оборудование, которое у меня приобрели. Возможно, у кого-то другого приобрели плавки, а у меня – ворота для водного поло, и все это фактически пойдет на исполнение госзаказа.
Гоните наши денежки
Победитель не всегда получает все. Выиграть и исполнить контракт мало, надо чтобы в бюджете конкретного региона или государственной организации действительно нашлись предусмотренные для этого деньги. Но бывают ситуации и другого рода.
– Мы выиграли контракт на поставку оборудования для строящегося стадиона в Москве, – вспоминает Сергей Германчук. – К моменту поставки, в сентябре 2014 года, объект должен был быть уже построен и готова вся его инфраструктура. Однако этого не произошло, поставлять товар нам просто некуда. Мы отправляем его на склад генерального подрядчика, но согласно договору наше оборудование обязано было быть смонтировано и принято, только после этого нам смогут подписать акт приемки и выплатить прописанную в контракте сумму.
Все, что можно сделать в подобной ситуации, – это подать иск в арбитражный суд, выиграть его, вернуть товар и пытаться заново его продать. Но нередко в список поставки включается оборудование, которое не востребовано каждый день, оно может изготавливаться на заказ, и найти на него другого покупателя проблематично. Так, хороший большой контракт, который заключается на пределе оборотных средств, может обернуться для поставщика катастрофой, вплоть до банкротства.
Другой опасный айсберг в море заказов – крупные аукционы, насчитывающие несколько десятков и даже сотен пунктов, выполнить которые одна специализированная компания попросту не в состоянии – ее ассортимент не охватывает такой широкий спектр товаров. Если у кого-то из 100 пунктов набирается 50, остальные 50 ему придется искать на рынке, потому что по условиям торгов весь контракт целиком должен выполнить один победитель. И устроители аукционов, разумеется, прекрасно это понимают. Им это удобно – не надо выставлять несколько заказов, писать десятки заданий, но они также должны осознавать, что значительную часть товара поставщик вынужден будет у кого-то перекупать, а это ведет к увеличению стоимости. Если бы конкурсы проводились более дискретно, бюджет мог бы сэкономить гораздо больше.
Подготовил Максим Березницкий