Перспективы государственно-частного партнерства в спортивной сфере в России

Нуриев Айнур Ханафетдинович,  управляющий партнер юридической фирмы, «Баратеон» (г. Казань), кандидат юридических наук

В статье рассматриваются перспективы применения института государственно-частного партнерства для строительства спортивных объектов и сопутствующей инфраструктуры в рамках комплексной подготовки к проведению спортивных событий. Делается акцент на действующем законодательстве и существующих рисках.

Проведение крупных спортивных мероприятий международного уровня требует наличия соответствующих спортивных объектов и инфраструктуры. Несмотря на то, что на государстве лежит основная нагрузка за финансовое обеспечение реализации проектов[1], без поддержки частных инвесторов невозможно обойтись. По общему правилу инвестиции частной стороны осуществляются в рамках государственно-частного партнерства, где государство и иные публично-правовые образования выступают в качестве публичного партнера. Как справедливо отмечал М.Ю. Челышев, основной массив нормативно-правовых актов, связанных с проведением спортивных соревнований, относится к актам обслуживающим сферу спорта (а не к актам собственно о спорте)[2] и регулирует различные аспекты деятельности хозяйствующих субъектов и самих публично-правовых образований, как-то: финансовую, строительную, обеспечение безопасности различного генезиса (ядерная, пожарная, экологическая, градостроительная и т.д.), информационно-технологические вопросы и т.д.  Приведенному утверждению в полной мере соответствует назначение института государственно-частного партнерства, правовое регулирование которого призвано обеспечить взаимодействие государства и инвесторов при подготовке и проведении спортивных событий.

Популярность использования механизмов ГЧП в спортивной сфере обусловлена теми же причинами, которые характерны для выбора ГЧП в целях развития других отраслей: снижение нагрузки на государственный бюджет, последовательное развитие объектов государственного имущества, целевое и эффективное  расходование денежных средств частным инвестором, внедрение и применение лучших экспертных практик, знаний и передового опыта, минимизация финансовых рисков через использование инструментов проектного финансирования. В определении понятия «государственно-частное партнерство» сегодня нет единства ни среди ученых, ни законодательных актах[3]. Так, в Письме Минобрнауки России от 04.02.2011 г. №03-66 «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» устанавливается, что «под партнерством понимается форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнеса, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги» [4].  В Законе Республики Татарстан от 01.08.2011 г. №50-ЗТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан» ГЧП определяется как взаимовыгодное сотрудничество Республики Татарстан и частных партнеров по реализации социально значимых инфраструктурных, инновационных, инвестиционных и иных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе с участием муниципальных образований. В целом, согласимся с Е.Б. Козловой, что в нормативных правовых актах многих субъектов государственно-частное партнерство определяется как «взаимодействие», «сотрудничество», «взаимовыгодное сотрудничество» субъекта РФ (муниципального образования) и частного партнера[5]. Как можно заметить, мы не привели определения ГЧП, закрепленного в федеральном законодательстве, по той причине, что его попросту нет. В связи с чем, в практической реализации проектов ГЧП возникают проблемы различного характера. Учитывая данное обстоятельство, законодатель принял проект Федерального закона №238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (был внесен в Государственную Думу РФ 13.03.2013 г., одобрен в первом чтении), который, как предполагается из его содержания, должен решить почти все ключевые проблемы правового регулирования ГЧП в России. В частности, в ст. 3 Проекта дается определение ГЧП - взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный и публичный партнеры принимают на себя определенные законом обязательства.

На данный момент об успешном применении ГЧП в спортивной сфере говорить не приходится. Подготовка спортивных объектов и инфраструктуры XXII Олимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи,  XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 в Казани осуществлялась через процедуру государственных закупок (при этом часть в «закрытом» режиме – то есть государство отбирало заявки поставщиков товаров, работ и услуг вне рамок Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). Отметим, что в преддверии Универсиады был реконструирован исторический центр г. Казани компанией ASG (около 40 000 кв.м.,),по модели ГЧП, на территории которого располагался ряд спортивных объектов для проведения Универсиады. Однако, полагаем, было бы некорректно относить реставрацию исторического и культурного наследия города непосредственно к спортивной инфраструктуре. Фактически, первым международным спортивным мероприятием в России, подготовка ряда объектов к которому происходит по модели ГЧП, является Чемпионат мира по футболу 2018 года. В частности, государство рассчитывает на поддержку отдельных предпринимателей в строительстве стадионов «Зенит-Арена» (при поддержке ОАО «Газпром»), а также ряд иных стадионов и объектов инфраструктуры в субъектах РФ, которые будут принимать участие в проведении футбольных соревнований (например, в Мордовии будет осуществлена застройка территории вокруг стадиона). Вместе с тем, нельзя не отметить рост популярности ГЧП в строительстве спортивных объектов (физкультурно-спортивные комплексы, бассейны, ледовые дворцы и др.) в целях развития социально-культурной сферы в ряде регионов страны. В частности, 2 декабря 2011 г. состоялось открытие физкультурно-оздоровительного комплекса в г. Красные Баки, который стал третьим спортивным объектом, построенным по модели ГЧП в Нижегородской области (другие два – в г. Лукьянов, г. Павлово). В финансировании данного проекта принимали участие ЗАО «Лидер», Страховая Группа «СОГАЗ», ЗАО «Волга-Спорт», НПФ «Промагрофонд». На стадии строительства находится ледовый дворец в Ульяновской области, где сторонами проекта выступает Правительство Ульяновской области и ЗАО «Волга-Спорт» (сам проект реализуется на основании концессионного соглашения) и др.

Выбор той или иной формы государственно-частного партнерства для реализации проекта зависит, прежде всего, от таких факторов как степень защиты прав инвесторов, перспектива возвратности инвестиций, уровень проработанности законодательной базы, политические риски.  Основной формой ГЧП в России на протяжении длительного периода времени была концессия (BTO, built-transfer-operate =“строительство-передача-эксплуатация”) и лишь относительно недавно усилиями региональных законодателей в оборот стали вводиться и иные, более привлекательные для инвесторов, формы партнерства. Так, Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» помимо концессии предусматривает использование таких форм  ГЧП как BOOT (build-own-operate-transfer = «строительство-владение-эксплуатация-передача»), BOO (build-own-operate = «строительство-владение-эксплуатация») и BOT (build-own-transfer = «строительство-владение-передача»), на основе которых и были реализованы многие ГЧП проекты в регионе (например, Аэропорт «Пулково»). Кроме того,  Распоряжением Правительства РФ от 13.08.2013 №1414-Р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)»[6] установлено, что в числе мер по развитию концессионного законодательства предусматривается внедрение в российскую практику контрактов жизненного цикла. КЖЦ соответствуют такие формы ГЧП как DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация) и DBFM (Design, Build, Finance, Maintain – проектирование – строительство – финансирование – обслуживание).  Сегодня по модели КЖЦ реализуются такие проекты как дорога М-1: км 33 – км 470; дорога М-11: км 543 – км 684; дорога М-4: км 633 – км 715; дорога М-4: км 1385 – км 1442. Основным преимуществом КЖЦ от других форм ГЧП заключается в специфике механизма получения концессионером платежей в рамках реализации проекта. Если при концессии частная сторона полагается на получение денежных средств с конечного потребителя услуг (пользователя объекта концессионного соглашения), то в КЖЦ, по общему правилу, обязанность по платежам концессионеру лежит исключительно на концеденте (публичном партнере). Очевидно, что в первом случае доходы частной стороны (возвратность вложенных инвестиций) зависят от спроса на объект концессии со стороны потребителей: не будет спроса, не будет финансовых поступлений, следовательно, концессионер окажется в убытке. В случае с КЖЦ ситуация обратная, так как платежи будут регулярно поступать от публичного партнера (то есть поступление платежей не зависит от спроса потребителей на объект), но при условии, что частный партнер исполняет предусмотренные контрактом обязательства надлежащим образом.

По общему правилу реализация ГЧП-проектов происходит посредством проектного финансирования, предусматривающее кредитование определенного проекта, возврат заемных средств по которому происходит от генерируемых в будущем денежных потоков[7]. В проектном финансировании принято выделять три основные формы:

1. С полным регрессом на заемщика -  одним из обязательных условий является  ограниченная ответственность кредиторов проекта, при этом почти все вытекающие из реализации проекта риски падают на заемщика, что и предопределяет невысокую стоимость кредитных средств.

2. С ограниченным правом регресса на заемщика – здесь риски из реализации проекта распределяются пропорционально обязательствам сторон соглашения, при этом стоимость кредита разумна, поскольку каждый из участников заинтересован в добросовестном выполнении своих обязательств, и соответственно, в скорейшем завершении проекта в целом.

3. Без права регресса на заемщика -  при такой форме финансирования кредитор несет все риски, связанные с реализацией проекта, что обуславливает достаточно высокую стоимость заемных средств. Используется для реализации крупных (капиталоемких) проектов, которые, по мнению кредитора, будут высокоприбыльны и оправдают принятие на себя повышенных рисков.

В рамках проектного финансирования создается специальная проектная компания (SPV- Special Purpose Vehicle). Ключевое преимущество SPV заключается в том, что в качестве обеспечения возврата заемных средств и функционирования проекта будут выступать только либо уже имеющиеся активы инициатора проекта, либо будущие доходы от деятельности такой проектной компании. При этом данная специализированная компания может заниматься только финансируемым проектом (целевая правоспособность), и, соответственно, не имеет права заключать сделки, не связанные с реализацией проекта, в том числе, проводить эмиссию дополнительных долговых инструментов. А поскольку у проектной компании могут быть только кредиторы, обладающие таким статусом в виду заключения соглашения о проектном финансировании, то иных кредиторов у SPV, в принципе, быть не должно,  значит и риски банкротства или добровольной ликвидации компании сводятся к минимуму. До недавнего времени российское законодательство предусматривало создание только одного вида SPV – ипотечного агента[8], которое использовалось для «забалансовой» секьюритизации ипотечных активов. Однако с принятием Федерального закона от 21.12.2013 №379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – «Закон №379-ФЗ»)[9], в число отечественных SPV вошло также специализированное финансовое общество (далее – «СФО») и специализированное общество проектного финансирования (далее – «СОПФ»). Вместе с тем, это не значит, что теперь нельзя учреждать SPV в форме хозяйственных обществ, прямо не предусмотренных законом, как это практиковалось ранее[10].

Таким образом, для реализации ГЧП-проекта в спортивной сфере публично-правовое образование и частные инвесторы должны определиться с формой партнерства, которая будет учитывать интересы обеих сторон. Чтобы защитить активы инвесторов и публично-правового образования, аккумулируемые для проекта, создается SPV, позволяющая эффективно «закрыть» все финансовые риски участников, снизить вероятность нецелевого расходования средств и риски банкротства. Использование SPV играет важнейшую роль в привлечении крупного заемного финансирования для реализации проектов, поскольку обособленность активов рамками проектной компании повышает ее кредитный рейтинг, а значит, и привлекательность для финансовых организаций. Отметим, что мы раскрыли здесь только основные аспекты ГЧП и секьюритизации его активов, достаточные для общего понимания реализации ГЧП-проекта, поскольку далее мы рассмотрим пример строительства по модели ГЧП одного из крупнейших объектов спортивной сферы - Сингапурского спортивного комплекса (Singapore Sports Hub), где описанные нами выше правовые механизмы были использованы. 

Строительство Сингапурского спортивного комплекса проводилось на базе Сингапурского Национального Стадиона. По проекту на месте стадиона должен быть возведен многофункциональный спортивный и развлекательный комплекс, включающий: новый национальный стадион вместимостью 55 тыс. мест; спортивный манеж; многофункциональную крытую арену; многофункциональный акваманеж; смешанные зоны (развлекательные центры, конференц-залы, ресторанная и торговая зона, фитнес-центры, центр спортивной информации и исследований, центр спортивной медицины и науки, коммерческую недвижимость - 41 тыс. кв. м); парковочный комплекс. Реализация проекта осуществлялась исходя из следующих особенностей[11]:

1) форма ГЧП: контракт жизненного цикла (концессия), заключенный сторонами на 25 лет и предусматривающий, что концессионер разрабатывает проект, осуществляет строительство, обеспечивает финансирование и осуществляет управление комплексом (DBFO). Концедент производит ежегодный однократный платеж (unitary payment), выплата которого начинается со стадии эксплуатации, и регулярные платежи, связанные с объемом согласованных услуг/параметров коэффициента использования (availability parameters). Проект также генерирует прибыль от проведения различных мероприятий, поступающих в распоряжение концессионера.

2) КЖЦ предусматривает: возможность распределения сверхприбыли (sharing of revenue upside); возможность привлечения субподрядчиков к выполнению отдельных видов работ; механизм замены сервисной компании; "дни мероприятий стадиона" и прибыль третьих лиц; соотнесение платежей по обязательствам с индексом цен (индексация).

3) Обязательным условием Совета Сингапура по спорту при реализации проекта концессионером было обеспечение интеграции спортивного комплекса в городское пространство;

4)   Риски распределяются между сторонами по установленным стандартам формы DBFO (КЖЦ);

5) В качестве основного инвестора выступает компания HSBC Infrastructure Fund, генерального подрядчика – компания Dragages, оператора объекта - компания United Premas, оператора стадиона  - компания Global Spectrum.

6) Финансирование проекта осуществлялось посредством проектного финансирования с ограниченным правом регресса на заемщика. Инвесторами специально созданной проектной компании (SPV) выступил консорциум 11 национальных и иностранных банков, предоставивший кредит на срок в десять лет, на общую сумму в 1.8 млрд. долларов.

Обозначенный выше пример успешной реализации крупного ГЧП-проекта в спортивной сфере показывает заинтересованность инвесторов в их финансировании при наличии проработанной законодательной базы и государственных гарантиях. В связи с чем, имеет особую важность принятие  федерального закона о ГЧП, который позволит вывести применение ГЧП в спортивной сфере (да и других тоже) на новый этап развития. Отметим, что отечественный законодатель очень инициативен в этой сфере, понимает «нужды» инвесторов и их озабоченность рисками участия в капиталоемких проектах. Как следствие, был внесены изменения в законодательство о секьюритизации активов (возможность применения российского права к финансированию сделок посредством специализированных обществ), получило серьезное развитие ГЧП в сферах автодорожного строительства, ЖКХ и ТЭК через существенное обновление концессионного законодательства, продолжается структурная реформа действующего гражданского законодательства и т.д., что позволяет ожидать дальнейшего развития института ГЧП в сфере спорта в России.

[1] Правила предоставления из федерального бюджета субсидии автономной некоммерческой организации «Исполнительная дирекция XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1134 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 2. Ст. 325; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1144  «О предоставлении в 2011 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в целях софинансирования строительства объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 2. Ст. 335; Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1041  «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан на софинансирование мероприятий в области информационно-коммуникационных и телекоммуникационных технологий для подготовки и проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 52 (часть I). Ст. 7101 и т.д.

[2] Челышев М.Ю. Правовое обеспечение XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в г. Казань: законодательство России и Республики Татарстан // Материалы Пятой международной научно-практической конференции «Спортивное право: перспективы развития» (под общ. ред. д.ю.н., проф. К.Н. Гусова).- 2011 г..- С. 170. 

[3] Нуриев А.Х. Государственно-частное партнерство: современное состояние и перспективы развития // Вестник ФАС МО. – 2014.- №1.

[4] Письмо Минобрнауки России от 04.02.2011 г. №03-66 «О применении механизмов частно-государственного партнерства» // СПС «Консультант Плюс». Документ официально опубликован не был.

[5] Козлова Е.Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости/ Монография.- М.: КОНТРАКТ, 2013.- С.88.

[6] Распоряжении Правительства РФ от 13.08.2013 №1414-Р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)» // Собрание законодательства РФ.-  19.08.2013.- №33.- ст. 4422.

[7] Нуриев А.Х. Ключевые аспекты правового регулирования проектного финансирования в России // Международные банковские операции. – 2013. - №4.- С. 54.

[8] Федеральный закон от 11.11.2003 №152-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об ипотечных ценных бумагах" // Собрание законодательства РФ.- 17.11.2003.- №46 (ч. 2).- ст. 4448.

[9] Федеральный закон от 21.12.2013 №379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступает в силу с 1 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ.- 23.12.2013.- №51.- ст. 6699.

[10] Нуриев А.Х. Регулирование проектного финансирования: на пути к международным стандартам // Международные банковские операции. – 2014. - №1.- С. 8-21. 

[11] Более подробно об этом и ряде других успешных зарубежных ГЧП-проектах см.: Долгов А., Макаревич, К. Государственно-частное партнерство в сфере строительства объектов спортивной инфраструктуры: международный опыт и перспективы в России // Корпоративный юрист. – 2011.- №3.- С. 9-13.